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反垄断法被称为市场经济的基本法，是维护市场竞争秩序的基础性法律规范。反垄断执法以构建自由、公平的经济秩序为使命，是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求。2008年8月1日，我国反垄断法正式施行，全国人大常委会于2022年6月24日通过了关于修改反垄断法的决定，其中对垄断协议有关的条款进行了较大幅度的修改。包括重述“垄断协议”内涵及其认定逻辑、增加“轴辐协议”以破除垄断协议横纵二分的局限性、认可“安全港”规则的适用并预留配套制度接口、明确纵向垄断协议的认定标准、大幅提高垄断协议违法行为的处罚力度、扩展法律责任类型及其违法主体。这些修改以丰富的执法实践为基础，有大量的案例作为参照，是助力构建新发展格局的客观需要。多年来，行政执法处罚了大量垄断协议行为，有效实现特殊预防和一般预防，对预防和制止垄断行为，塑造自由、公平的市场竞争秩序发挥了积极的、不可替代的作用。

一、垄断协议执法打击违法行为、惠及民生

市场经济以平等主体之间的合意为基础法律关系，然而并非自愿的协议行为都是合法的，有的协议具有反竞争属性，导致市场的调节机制失灵，以价格为表征的供需信号错误，致使资源错配、消费者福利水平降低，社会公共利益受损。行政执法纠正违法行为以保护自由、公平的交易机制，使市场恢复自由、竞争的秩序，实现实质正义。垄断协议是诸多反竞争行为中较为常见的违法行为，案件量大，又因其隐秘性强、类型多、危害性强，是反垄断执法的重点和难点。

垄断协议行为相对高发，表现形式多样，既有同业竞争者之间相互勾结共同涨价、划分市场回避竞争、联合抵制交易等，又有上下游交易相对人之间约定转售价格、限制下游竞争，向第三人高价销售的行为等等。垄断协议案件所涉及的行业广，覆盖电信、食品、建材、教育、医药、医疗器械、保险、汽车等行业和领域，垄断协议违法行为的不利后果最终必然转嫁给消费者，损害消费者福利。因此，反垄断执法与民生息息相关。

市场作用与政府作用，二者是有机统一的。有效市场以有为政府作为前提，有为政府以有效市场作为依归。反垄断作为有效市场与有为政府相结合的市场管理工具，其出发点和落脚点始终是维护人民根本利益和增进民生福祉，通过惩治垄断行为推动产品或服务价格下降和质量提高，促进创新和经济增长，从而提高人民群众的生活质量和福利水平。

十五年来，反垄断执法机构共查处235起垄断协议案件，一方面通过对行为的定性有效遏止垄断协议行为的市场损害、恢复竞争秩序;另一方面通过罚没等行政处罚手段，在一定程度上补偿了违法行为造成的公共利益损失。此外，反垄断法规定了垄断经营者的民事责任。行政执法的违法认定结果可以减轻后继民事诉讼中原告的举证责任，从而提高违法成本，威慑垄断协议违法，客观上起到了引导合法经营的效果。

二、垄断协议执法注重实效、多措并举

竞争执法要遵守行政法的基本原则，坚持法治化、规范化、依法行政，以实现竞争法作为市场经济基本法的制度功能。因此，建立健全行政法律法规是依法行政的前提。十五年来，在上位法反垄断法的统领下，逐步构建由行政法规、部门规章、指南构成的多层次、多维度的法律体系;执法机关根据2022年修改的反垄断法对原有配套规则进行了全面修订，其中《禁止垄断协议规定》是聚焦于垄断协议行为的部门规章，是相关类型行政执法的重要依据。这个部门规章反应了新反垄断法的最新规则，譬如如何认定“轴辐协议”。

垄断执法的直接目标是维护公平竞争的市场秩序，有效促进市场竞争的开放性、自由性、公平性，优化营商环境。因此，处罚是手段而非目的。在垄断协议的实体规则和程序规则中，提供了基于不同法律事实的类型化、层次化的进路。秉持行政法上的审慎原则，在立案前适用核查程序，排除初步证据不足的案件线索;在调查中严格遵守程序性规定调查、取证，特别注重保护经营者的商业秘密、个人信息等;在案件处理中，除对违法行为做出行政处罚外，还可能根据案件的具体情况与行政相对人达成行政和解，或者对适格经营者做出宽大处理、减免罚款。这种多路径相结合、宽严相济的立法、执法理念，是以理论合理性有效性为前提、以追求行政执法的实际效果为目标的，在实践中发挥了很好的制度作用。比如宽大制度以经济学上的“囚徒困境”为理论模型，在个案中很大程度上解决了横向垄断协议中取证难的执法问题，为发现、瓦解横向垄断协议提供了制度供给，在实践中也实现了其应有的功能。

加强竞争监管能力建设是做好竞争执法的基础，健全监管机制是提升监管有效性的制度保障。2021年11月，市场监管总局加挂国家反垄断局牌子，这是继2018年国务院机构改革，反垄断执法统一之后的又一重大举措，标志着经过十余年的执法实践探索，进一步健全反垄断执法的体制机制，提高反垄断执法法治化、规范化水平，提升反垄断执法工作的统一性、权威性。在垄断协议违法中，有诸多由地方做出行政处罚决定的案件，通过执法进一步证明这种执法机制符合我国国情，即因地制宜，实事求是，根据案件的性质、事实等具体情况，构建多层次、跨区域的执法体制机制。提高监管效能，也符合我国地域广博、区域特性鲜明的特点。

三、垄断协议执法的未来展望

竞争执法是融合理论性、实践性、创造性、实效性的复杂工作。多年来，垄断协议行政执法成效显著，实现了很好的法律效果和社会效果，一系列典型性案件的发布、解读，是警示也是普法，从而引导经营主体合规经营，在全社会树立了公平竞争、依法经营的经济理念。

垄断协议行为特点突出，最核心的是行为隐秘性和类型多样性，由此衍生出取证难、认定难的执法困境。实施垄断行为会造成极大的社会危害，从另一个角度来说，经营者可以由此攫取巨大的垄断利润。在执法的高压下，行为隐秘性会进一步提高，继而加大执法难度。不仅如此，由于新法大幅提高了垄断行为法律责任，叠加行政决定对后继诉讼的重大影响，这两个因素必然加大反垄断执法中双方的对抗性。为此，应当深化有关理论研究，完善立法、明确规则，提高行政执法效能和公信力、权威性，有针对性地破解上述难题。

一是进一步健全法律制度规则，明晰执法标准。反垄断执法必须秉持市场化、法治化的原则，行政法律法规既是约束行政裁量权的规则，又是明示市场行为可预见性的规则，是保护经营者权利的重要制度。特别是新法下的新制度，亟需明确具体的执法标准。比如纵向非价格协议的具体类型和违法性认定规则，数字经济背景下新型垄断协议的行政执法思路等。

二是进一步优化央地协同机制，提高执法效能。竞争执法司法的目标是建立开放、竞争、有序、统一的全国大市场。从执法实践来看，垄断协议类的案件既有省内区域性的，也有跨省全国性的，由地方执法机构在省内执法，有地利之便也有客观上的阻力和压力。反垄断行政执法的公信力源于专业性、公正性，统一各地的执法标准具有现实必要性。因此，应当明确中央和地方的执法权限，合理适用行政授权、行政委托，理顺执法体制，建立指定管辖、异地执法、联合执法等制度。

三是进一步深化理论研究，创新监管措施。技术革命催生新的商业模式，由此可能产生新的法律关系，继而引发新的社会矛盾。在数字经济背景下，市场变化一日千里、日新月异。传统的监管手段不足以应对数字化的挑战，利用大数据分析、机器识别等技术手段进行市场经营行为监管是必由之路。因此，需要加快数据储备和应用模型建设，提高执法人员的业务素质和适应性。

只有公平竞争的市场环境才可能锻造出有竞争力的经营者，只有公平竞争的市场环境才能鼓励创新以提高竞争水平。反垄断行政执法极大提高了人民群众幸福感、满足感、获得感，为建设公平竞争的市场环境和繁荣发展的经济社会提供了坚实保障。未来，依然任重而道远。 (清华大学教授、清华大学法学院竞争法研究中心主任、国务院反垄断委员会专家组专家 张晨颖)